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我國職業資格證書制度的歷史回溯及述評

  • 管理員
  • 2021-09-06
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我國職業資格證書制度的歷史回溯及述評

彭振宇 中國職業技術教育

新中國成立70余年來,在中國共產黨領導下,中國社會發生了翻天覆地的變化。2019年《國家職業教育改革實施方案》(簡稱“職教20條”)頒布實施,職業教育進入新一輪發展機遇期,各種政策文件密集出臺。2021年又恰逢建黨100周年,中國社會全面進入小康社會,開啟了建設社會主義現代化國家的新征程。20214月,全國職業教育大會在京召開,習近平、李克強等黨和國家領導人就職業教育發展分別作出重要指示批示,為我國職業教育今后一個時期發展指明了方向。在此背景下,回顧我國職業資格證書制度發展歷史,澄清當前對于職業資格證書制度、1+X證書制度試點工作等的一些誤解,理性分析研判職業資格證書制度的發展前景和方向,對于促進我國現代職業教育事業發展,構建現代職業教育體系,具有十分重要的現實指導意義。

一、關于職業資格證書制度的基本概念

(一)職業資格證書與學歷證書

職業資格證書是個體具備職業技能和專業水平能力的證明和認定文件,學歷證書是學習經歷、受教育程度的證明文件。二者分別代表了一個人的專業(職業)化程度和綜合文化程度,是一種互補關系而非對立關系。在我國,職業資格證書分為從業資格與執業資格兩種,前者是起點標準,后者是必備標準對一個國家或社會來說,職業資格證書的真實性、權威性、適用性,是職業資格證書的生命所在。學歷證書作為一個人綜合文化程度和水平的外在標志,在現代社會生活中一直扮演著重要角色,發揮著重要作用。

(二)職業資格證書制度

職業資格證書制度是指依照國家制定或認可的職業技能標準或任職資格條件,通過政府認定的考核鑒定機構,對勞動者職業技能水平或職業資格進行考核、認定、鑒定的一種國家證書考試制度。本質上看,職業資格證書制度是勞動就業制度的一項重要內容,屬于人力資源開發的范疇。它是實現科學評價人才,規范勞動力市場,維護就業市場基本公平,促進人才合理流動,構建國家資歷框架的關鍵一環。值得指出的是,職業資格證書制度并不是一種孤立的制度,它與勞動用工制度、勞動分配制度、勞動準入制度、勞動預備制度、職業資格鑒定制度等密切相關。作為這一制度在教育領域的具體應用和實踐,我國在不同的歷史階段有不同的呈現形式,例如“雙證”溝通和1+X證書試點。

(三)“雙證”溝通與1+X證書試點

所謂“雙證”溝通,是對職業資格證書與學歷證書相互溝通銜接的通俗說法或者簡稱。其基本內涵是指:職業教育中以學歷證書為特征的學歷教育與以職業資格證書為特征的職業培訓之間的一種融合、互認和溝通,其實質就是兩類證書內涵(即綜合文化水平與職業技術/技能等級)的銜接與對應。具體來說,“雙證”溝通有兩個方向:一是面向在校學生。在校內實行“一教雙證”,即學生在完成全日制在校學習后,經考試(考核)/鑒定合格,畢業時可同時獲得學歷證書和職業資格證書,增強就業能力。二是面向社會人員。已經獲得各級各類職業資格證書(不超過6年)的社會人員,按照規定程序和方法,將職業資格證書換算成相應學分,然后按照“缺什么補什么”的原則,進入職業院校進行相應學習,完成相關學業,補修不足學分,達到畢業要求,即可獲得相應學歷證書。

1+X證書制度是職教20條中提出的一項制度設計。其中,“1”是指學歷證書,“X”是指若干職業技能等級證書。從2019年開始,在職業院校、應用型本科高校啟動1+X證書制度試點工作。其中有這樣幾個關鍵點值得關注:一是兩部委分工。人力資源和社會保障部(簡稱“人社部”)負責職業標準制定、校外技能等級證書管理監督考核、技工院校內職業技能等級證書實施;教育部負責依據職業標準制定教學標準、職業院校(技工院校除外)內職業技能等級證書的實施。二是職業技能培訓雙向開放。即院校內培訓可面向社會人員,社會培訓也可面向在校學生。三是各類職業技能等級證書具有同等效力。院校內證書分為初級、中級、高級三個等級。隨后出臺的《教育部等四部門印發〈關于在院校實施“學歷證書+若干職業技能等級證書”制度試點方案〉的通知》《教育部辦公廳國家發展改革委辦公廳財政部辦公廳關于推進1+X證書制度試點工作的指導意見》等,對1+X制度試點工作提出了明確要求。實事求是地說,這是一項以試點形式開展實踐、不斷完善的制度探索。

二、我國職業資格證書制度歷史回溯

早在2001年,筆者有幸作為骨干成員參與了湖北省教育廳和湖北省原勞動和社會保障廳聯合開展的湖北省職教科研“十五”規劃重點課題《職業資格證書與學歷證書相互溝通與銜接研究》的研究工作。應該說,這是全國最早正式立項開展職業資格證書與學歷證書相互溝通銜接(簡稱“雙證”溝通)研究的課題之一。這一研究不僅形成了理論成果,而且還促成了兩廳聯合研究、聯合發文、聯合開展相關試點工作①?;仡?/span>20年前課題研究相關內容及觀點,作為親歷者,感覺與當前1+X證書制度試點在實質內涵上有著驚人的相關性和一致性。筆者在工作實踐中與同行交流,很多人對我國職業資格證書制度的變遷以及1+X證書制度的內涵并不十分清楚、了解甚少,也存有各種疑惑。因此,筆者擬從還原歷史的角度,回溯我國職業資格證書制度的發展歷程。

(一)我國職業資格證書制度發展的歷史背景

從政治經濟學的觀點考察,一個國家的現代化程度取決于其工業化進程,而制造業是工業化的核心和基礎,支撐制造業發展的關鍵又需要有一支能夠將科技發展成果迅速轉化為現實生產力的高水平產業技術工人隊伍。隨著以工業大機器生產為基本特征和日益精細化的專業分工為基礎和前提的現代工業化進程加快,對產業技術技能工人的整體素質和技能水平要求日益提高。我國實行職業資格證書制度的邏輯原點始終是建立健全高素質產業技術工人培養考核機制,培育構建科學規范的勞動力就業市場,培養提高產業技術工人的整體水平,破解結構性就業矛盾,為早日實現國家現代化提供強大的技術技能人才支撐。

追溯我國職業資格證書制度發展歷史,可以從1949年新中國成立之時說起。由于經歷了長期的戰爭破壞和社會動蕩,新中國成立之初,國家忙于新政權的鞏固和國民經濟恢復重建。受1930年以來計劃經濟思潮和前蘇聯、國民政府計劃經濟成功實踐的影響,新中國成立初期在經濟體制上自然選擇了計劃經濟體制,尤其是向蘇式中央計劃經濟模式學習。但是由于種種原因,早期的計劃經濟體制很快遭遇“運動經濟”的沖擊并最終夭折。計劃經濟重回正軌并開啟逐步向社會主義市場經濟體制過渡的外在表征是:“一五”(19531957年)計劃取得巨大成功,在前蘇聯的幫助下,156個大型、694個中型建設項目得以順利推進,奠定了我國社會主義工業化的基礎。隨后的“二五”(19581962年)、“三五”(19661970年)、“四五”(19711975年)、“五五”(19761980年)計劃伴隨國際國內形勢劇烈變化,受主客觀條件限制,實際上并未得到認真完全的貫徹執行,現實工作已被無休止的各種群眾政治運動所取代,國家經濟建設遭遇重大挫折。1976年,隨著“文化大革命”的結束,“六五”(19811985年)計劃開始總結正反兩方面經驗,國家回到“以經濟建設為中心”的正確軌道上來。特別是1978年,黨的十一屆三中全會的召開,開啟了改革開放的歷史新篇,計劃經濟重回正軌并取得重大社會發展成就。

(二)我國職業資格證書制度歷史演進

1.八級工制度(19491978年)

1949年新中國成立之初,我國技術工人隊伍建設在前蘇聯的影響下,開始實行的是八級工人技術等級標準和考工定級制度。這個制度的獨特之處在于,工人的技術等級與工人工資收入直接掛鉤,八級工對應的是八級工資制。這不但革除了之前采用“工分制”帶來的不公平弊端,而且極大地刺激了工人們學習生產技術的熱情,帶動了企業對技術技能人才權益保護的重視,對提高工人社會地位和企業產品質量,促進社會生產發揮了極大作用。八級工制度在全社會產生了廣泛而深刻的影響,受到普遍歡迎和好評。直到2011年,還有人呼吁恢復八級工制度,可見這一制度影響之深遠。

在新中國勞動部第一任部長李立三同志的關懷下,1950年,東北地區在之前七級工資制加配給糧制度基礎上,率先在全國開始實行按勞分配的八級工資制,隨后在全國推廣。1956616日,國務院出臺《關于工資改革的決定》,正式推出考工定級制度。19571116日,國務院發布《關于國營、公私合營、合作社、個體經營的企業和事業單位的學徒學習期限和生活補貼的暫行規定》,對考工定級具體程序和內容進行了明確規定和說明。

隨后,工人技術等級和工資等級實行全國統一的八級工制全面建立,實行國家統包統配和工資統一計劃管理的勞動就業制度。全國上萬工種的技術等級標準迅速建立,考工定級和考工晉級制度全面推行。當時規定技術等級的數目通常為1~8級,一級最低,八級最高,故俗稱“八級工制”。工資標準也與此同步對應,1級最低,30元左右,8級最高100多元。每一個八級工都身懷絕技,是各大企業的鎮廠之寶。在當時工資待遇普遍偏低的社會時代背景下,八級工的工資待遇和社會地位超過了同時代很多具有行政職務的領導,是許多工人一輩子追求的夢想。1963年,為適應生產技術的發展,國家組織力量對技術等級標準進行了全面修訂,技術標準的整體水平有了新的提高。

不幸的是,隨著“文化大革命”(19661976年)的到來,八級工制度、考工定級晉級制度很快陷入停頓,全國職業教育和培訓工作遭到極大破壞。但必須肯定的是,八級工制度是我國特殊歷史時期的產物,在國家社會主義現代化進程中發揮了重要作用,產生了重大影響。

2.工人技術等級考核制度(19791992年)

197610月“文化大革命”結束時,國民經濟已經瀕于崩潰邊緣。隨著1978年十一屆三中全會勝利召開,政府通過撥亂反正,計劃經濟體制重啟,國家經濟建設重回正軌。1978年,國家組織力量再次修訂《工人技術等級標準》,統計工種9100多個。1979年,工人技術等級考核制度建立。

19834月,勞動人事部門頒發了《工人技術等級考核暫行條例(試行)》,在全面總結歷史經驗和教訓的基礎上,恢復了中斷多年的考工晉級制度,對工人的培訓和考核做出重大制度性安排,工人技術等級考核工作重新得到貫徹落實。這一政策的出臺,把技術等級考核與工資待遇有機結合,極大地激發了工人參加培訓、學習技術的積極性,有利于提高工人業務技術素質。

1989年十三屆五中全會后,我國勞動力市場及其運行機制開始形成,形成了初、中、高、技師、高級技師五級職業資格等級制度。19907月,為考察工人的思想政治表現和生產工作成績,鑒定實際技術業務水平,調動工人勞動生產和技術業務學習的積極性,提高工人隊伍整體素質,適應我國社會主義現代化建設的需要,國務院通過《工人考核條例》,同時廢止1983年《工人技術等級考核暫行條例(試行)》?!豆と丝己藯l例》規定工人考核分為錄用考核、轉正定級考核、上崗轉崗考核、本等級考核、升級考核,以及技師、高級技師任職資格的考評。1992年,我國第一部《中華人民共和國工種分類目錄》正式頒布,整個工種分類目錄依據國民經濟一、二、三產分類,劃分為45個行業,按照“行業——專業——工種”的體例共編制工種4700多個,將傳統的八級技術等級制度簡化為與國際接軌的初、中、高三級制,制定了科學嚴謹的編碼和格式,進一步規范了標準體系。這些標準的修訂完善和制度性規定的出臺,為職業資格證書制度的推出奠定了基礎。

3.職業資格證書制度(19932006年)

1993年十四屆三中全會后,頒發了一系列有關職業資格的法律法規,職業資格日漸法制化,逐步建立起較為完善的國家職業資格證書制度體系。職業資格證書成為反映勞動者擁有特定職業技能、專業知識和工作經驗的法定證明,在勞動力市場自由流通。

 

19931114日,中共中央發布的《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出,“實行學歷文憑和職業資格兩種證書制度,逐步實行公開招聘,平等競爭,促進人才合理流動?!笔状翁岢鲆W歷文憑和職業資格證書兩種證書制度(即俗稱“雙證”制度)。同年,勞動部發布《關于建立社會主義市場經濟體制時期勞動體制改革總體設想》的通知,明確提出要建立國家職業分類、職業資格證書和職業技能鑒定制度。

19937月,勞動部頒布了《職業技能鑒定規定》,首次提出“職業技能開發”和“職業技能鑒定”等重要概念。明確了職業技能鑒定管理體制和基本要求:一是明確職業技能鑒定實行“政府指導下的社會化管理體制”;二是明確提出建立職業技能鑒定機構并實行許可證制度,組織建立職業技能鑒定考評員隊伍等基本要求。職業技能鑒定機構須經政府授權認證,其結果(即其頒發的職業資格證書)需經國家認可。這個規定的出臺,實際上是明確了各級職業技能鑒定機構必須得到政府認證認可,具有國家授權性質,代表政府信用。同時,為了打破“工人”和“干部”身分界限,從這個文件頒布起,不再使用“工人考核”提法,而改用“職業技能鑒定”的提法。這一領域的先行者彭瑜等人,編著并公開出版了我國第一本研究介紹職業資格鑒定的專著《職業技能鑒定概論》,系統研究介紹了職業技能鑒定的有關理論和操作方法。

黨的十四屆三中全會后,隨著社會主義市場經濟體制的逐步確立,工人技術等級考核制度開始向國家職業資格證書制度過渡。1994年《勞動法》第八章第六十九條首次提出“國家實行職業資格證書制度”,1996年《職業教育法》第一章第八條也提出職業教育實行“學歷文憑、培訓證書和職業資格證書制度”,這為確立國家職業資格證書制度提供了法律依據。隨后覆蓋全國的職業技能鑒定指導中心(省部一級58個)逐步成立,為職業技能鑒定提供了必要的組織保證和技術支持。1994222日,原勞動部、人事部聯合發布《職業資格證書規定》,明確規定了職業資格證書的社會功用,即職業資格證書是國家對申請者相關學識、技術、能力的認可,是求職、任職、獨立開業和單位錄用的主要依據,其國家屬性非常明確。同時,也明確了職業資格證書制度需“遵循申請自愿、費用自理,客觀公正”的基本原則。1995117日,原人事部發布《關于印發<職業資格證書制度暫行辦法>的通知》),以此為標志,我國職業資格證書制度正式形成。1999年,中共中央國務院《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》頒布,明確要求實行學業證書、職業資格證書并重的制度。同年,我國第一部《中華人民共和國職業分類大典》(簡稱“大典”)正式出版發行,將我國職業歸為8個大類、66個中類、413個小類、1838個細類(職業)。大典(2015年版)將我國職業修訂調整為8個大類、75個中類、434個小類、1481個職業。20212月,人社部宣布再次啟動大典修訂工作。大典的及時修訂完善是實現職業科學分類,深化職業資格證書制度改革,促進現代職業教育發展的重要基礎。

至此,一個覆蓋全國所有行業、職業(工種)、崗位(群),涵蓋職業資格的設置、標準、培訓、鑒定、使用等各個環節在內的職業資格證書制度體系得以建立。在這一背景下,各職業院校普遍實行“雙證”制度,即學生在校期間除了完成學業獲取學歷證書以外,還必須參加相應的職業技能培訓和鑒定,以便獲得若干個職業資格證書,畢業時擁有兩類證書(即俗稱“雙證”),以增強就業競爭力,提高實際工作能力。

4.國家職業資格目錄制度(20072018年)

客觀上說,職業資格證書制度是我國社會主義市場經濟條件下科學評價人才的一項重要制度改革成果。它的推出,有力地促進了我國勞動就業制度的現代化,以及“雙證”制度在職業院校辦學實踐中的落地實施,對提高專業技術人員和技能人員素質、加強技術技能人才隊伍建設發揮了積極作用。

但是,毋庸諱言,這一制度在實際操作過程中也出現了各種問題,越來越多的聲音對其存在的合理性和科學性提出質疑。其弊端可以歸納為如下四點:一是政出多門、證書泛濫。集中表現為證書太多太濫,除了人社勞動部門頒發的證書之外,其他各部委、各地方也各自制發各種名目繁多的證書,交叉重疊,部分證書毫無必要。二是管理混亂、監管缺位。由于政出多門,證書管理陷入混亂,一方面是相互之間互不認可,同一性質證書多個部門簽發,缺乏統籌監管;另一方面是證書設置獲取過于隨意,部分證書無人審核、監管。三是名不符實、證書貶值。一些證書持有人所持證書與其實際工作能力不相符,有證書卻不能證明其具有相應能力,證書與實際能力背離,導致用人單位不認可證書,職業資格證書失靈、貶值。四是催生證書經濟、肆意斂財。一些機構和個人唯利是圖,以各種名義隨意舉辦考試、培訓、認證活動,亂收費、濫發證,社會影響極壞,群眾對此反應強烈。

為了遏制這種現象,20071231日,國務院辦公廳發出《關于清理規范各類職業資格相關活動的通知》,明確了清理規范的原則、范圍、主要內容、方法步驟和工作要求,這是整頓清理職業資格證書市場亂象的國家行動。一方面反映了職業資格證書市場混亂的嚴重程度;另一方面緊隨其后的清理整頓難度之大,也反映了這一行動本身面臨的復雜局面。

伴隨我國政府“放管服”(即簡政放權、放管結合、優化服務)改革日益深入,從2013年開始,國務院對職業資格證書市場清理整頓力度進一步加大,919日,下發《關于嚴格控制新設行政許可的通知》,對職業資格的設置、取消,以及納入、退出目錄等事項,明確了行政主管部門和嚴格審批程序。20148月,人社部印發《關于減少職業資格許可和認定有關問題的通知》,明確提出“四個取消”:一是取消國務院部門設置的沒有法律、法規或國務院決定作為依據的準入類職業資格;二是取消與國家安全、公共安全、公民人身財產安全關系并不密切或不宜采取職業資格方式進行管理的準入類職業資格證書;三是取消國務院部門和全國性行業協會、學會自行設置的水平評價類職業資格;四是取消地方各級人民政府及有關部門自行設置的職業資格。這是一次重大的政策調整,意味著對過去國家職業資格證書制度存在的監管失控現象,從源頭上予以治理,嚴格限制監管職業資格設置的具體行動。

2015年起,為降低制度性交易成本、推進供給側結構改革、減輕用人單位和人才負擔,激發各類人才創新創業活力,國務院多次發布《關于取消一批職業資格許可和認定事項的決定》。截至201612月,國務院先后分7批取消434項職業資格,占國務院部門設置職業資格總數的70%以上。2017524日,國務院常務會議決定設立國家職業資格目錄,進一步降低就業創業門檻,對國家職業資格目錄實行清單式管理,嚴禁在目錄之外開展職業資格許可和認定工作。同年9月,人社部發布《關于公布國家職業資格目錄的通知》,國家職業資格目錄正式公布,共包括140項職業資格。這些舉措在實際工作中起到了正本清源、規范管理、降低就業創業門檻、激發市場主體創造活力等的積極作用。經過多次調整,2021年人社部推出的最新版《國家職業資格目錄》顯示:列入目錄的專業技術人員職業資格共58項,其中,準入類31項,水平評價類27項;技能人員職業資格81項,其中,準入類5項,水平評價類76項。兩項合計國家職業資格139項。

至此,原來數以千計的職業資格證書,經過10余年的大力清理整頓,大量不必要的職業資格證書退出國家資格證書目錄,職業資格證書整體數量縮減至139個。職業資格證書市場亂象初步得到遏制,職業資格證書制度在職業資格設置、培訓、認定、發放、監管等各個方面都進行了重大改革。國家職業資格目錄的推出,對于深化“放管服”改革,建立公開、科學、規范的國家職業資格目錄清單,推動職業資格證書制度改革完善,提高職業資格設置管理的科學化、規范化水平,激發市場主體活力等具有重要指導意義。

5.職業技能等級制度(2019年至今)

伴隨“放管服”改革的不斷深入和《國務院機構改革和職能轉變方案》的實施,職業資格證書制度逐步向職業技能等級制度轉變,職業資格證書制度改革進入深度調整期。早在20174月,中共中央、國務院印發的《新時期產業工人隊伍建設改革方案》就要求建立健全職業技能多元化評價方式,引導和支持企業、行業組織和社會組織自主開展技能評價。做好職業資格制度與職業技能等級制度的銜接。20182月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于分類推進人才評價機制改革的指導意見》,再次明確“完善職業資格評價、職業技能等級認定、專項職業能力考核等多元化評價方式”;同年5月,《國務院關于推行終身職業技能培訓制度的意見》提出“建立與國家職業資格制度相銜接、與終身職業技能培訓制度相適應的職業技能等級制度”。2019423日,人社部、教育部聯合印發《職業技能等級證書監督管理辦法(試行)》。20198月,人社部印發《關于改革完善技能人才評價制度的意見》,明確要求改革技能人才評價制度,建立并推行職業技能等級制度,由用人單位和社會培訓評價組織按照有關規定開展職業技能等級認定。以此為標志,職業技能等級制度初步建立。

由此,我國職業資格證書制度完成了一次重大轉變,即由政府直接參與主導授權背書的國家職業資格證書制度,逐漸向市場主導的社會第三方評價機構承擔職業技能鑒定職能的職業技能等級制度轉變。

在這一制度框架下,職業資格證書分為兩類:一類是準入類職業資格。指關涉國家安全、公共利益、人身健康、生命財產安全等,且有嚴格法律法規設置依據的職業(工種),由國務院勞動人事及相關業務行政主管部門通過學歷認定、資格考試、專家評定、職業技能鑒定等方式進行綜合評價,對合格者授予國家職業資格證書。準入類職業資格是對從事某一職業所必備的學識、技術和能力的基本要求。按照相關規定,對個體而言,只有拿到證書才能進入相關行業工作崗位。也就是說,此類工作必須要持證上崗,企業不得招募無證人員上崗就業。另一類是水平評價類職業資格。一般分為5個等級,從低到高依次為:五級(初級工)、四級(中級工)、三級(高級工)、二級(技師)、一級(高級技師)。不同級別代表了不同的技能等級水平。這類證書主要針對具有較強專業性和社會通用性,技術技能要求較高,行業管理和人才隊伍建設確實需要的職業(工種)。通過對職業資格證書性質、種類的重新劃分調整,國家職業資格證書制度更趨科學完善。

從新中國成立到21世紀,我國職業資格證書制度走過了一條曲折漫長的發展道路。隨著國家現代化步伐加快和改革事業向縱深發展,我國涉及勞動就業制度和教育制度的一系列相關法律法規正迎來新一輪修訂高潮。職業資格證書制度改革發展任務遠未完成,第三方社會技能培訓評價組織的培育發展成熟將是一個漫長的過程??梢哉f,當前的技能等級證書制度,還是一個過渡性方案,不是職業資格證書制度改革的終點。

三、“雙證”溝通與1+X證書制度的聯系與區別

通過上述歷史性梳理,可以看出,我國職業資格證書制度從一開始,就與我國人事管理制度、人力資源開發制度密切相關。伴隨計劃經濟體制逐步向社會主義市場經濟體制過渡,以及國家機構改革和“放管服”改革的日益深化,職業資格證書制度改革也在向縱深推進,曾帶有國家信用背書性質的國家職業資格證書,逐漸向市場化的技能等級證書過渡。在這一過程中,證書的設置、培訓、鑒定、發放、監管主體和方式都在發生重大變化。作為與此密切相關的職業教育,“雙證”溝通和1+X證書都具有鮮明的時代特征,是職業資格證書制度變遷在職業教育領域的現實反映。

(一)從內涵上看,“雙證”溝通和1+X證書沒有本質區別

客觀地看,“雙證”溝通與1+X證書制度實際上是名異而實同,在內涵本質上二者完全一致。其中,學歷證書的部分,二者其實沒有什么區別,都是需要對應完成學校教育的內容。不同僅在于“雙證”溝通中的另“一證”職業資格證書,在1+X證書制度中變成了“X”即若干技能等級證書(表1)。前者作為國家職業資格證書制度的核心要件,具有權威性、強制性和通用性。后者作為基于市場機制下的社會職業資格證書,其社會效用還有待市場檢驗。

(二)從實現方式看,“雙證”溝通和1+X證書有顯著差異

從前文可知,“雙證”溝通在當年試點時有兩個方向。一是針對職業院校的在校學生。二是針對社會持職業資格證書(不超過6年)人員。歷史實踐表明,前者試點進展順利。事實上,后來全國各地職業院?;径紝嵭辛恕半p證”制度。而后者由于當時政策環境障礙,進展并不順利,對于社會持證人員如何獲得學歷證書,存在政策風險和瓶頸,沒有堅持下去?!半p證”溝通本質上是要打通職業資格證書與學歷證書的制度壁壘,對提高技術技能人才的社會地位和福利待遇,構建教育“立交橋”和國家資歷框架具有重要意義。

由于職教20條中關于1+X證書制度中兩部委各有分工以及眾所周知的原因,制度實施中難免各自為政。201912月,人社部中國就業培訓技術指導中心發布首批職業技能等級認定第三方評價機構名單,經自主申報、專家遴選、信用核查、注冊地人社部門實地考核及征求社會各方面意見等程序,北京市成人按摩職業技能培訓學校等11家機構已通過備案,自即日起與注冊地省級人社部門對接,先行在注冊地開展試點工作。截至20201231日,教育部職業教育與成人教育司委托教育部職業技術教育中心研究所先后分四批公布了職業教育培訓評價組織及職業技能等級證書名單,隨后公布了第一、二、三批試點院校和證書清單(表2)。

從表2可以看出,兩部委在實施1+X證書過程中步調明顯不一致:教育部已經發布四批第三方評價機構名單共計348家,證書累計445個,學校試點超過2萬個。人社部目前僅發布一批第三方評價機構11家,證書17個,沒有公布試點學校,直接委托各地方人社部門組織開展實施。

綜上,筆者認為,對于職業教育來說,職業資格證書制度的關鍵與核心是證書的權威性問題。從國家治理的角度,主要涉及五個問題,即誰定標準、誰培訓、誰鑒定、誰發證、誰認可。作為過渡形態,1+X證書制度設計初衷是增強學生可持續發展能力,拓展就業、創業本領,緩解結構性就業矛盾。但在實踐過程中,“X”證書面臨權威性、通用性、針對性等三個方面的挑戰以及與“1”證書的互通銜接問題,長遠來看,這是一個不斷試錯完善的過程。我國職業資格證書制度究竟往何處去?需要做進一步理性思考和前瞻,限于篇幅,筆者另文詳述。

本文摘自《中國職業技術教育》2021年第19期,如有轉載請注明出處。

引用本文請標注:彭振宇.我國職業資格證書制度的歷史回溯及述評,202119):29-36+81.

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